“内地和澳门的同事在一个办公楼里共同研究工作、谋划发展、解决问题，这是以前未想过的事。”横琴粤澳深度合作区执委会副主任牛敬在此前接受记者采访时表示，横琴开发建设进入了崭新阶段后，“四共”体制在带来体制机制的显著转变以外，将为合作区政策打开更多空间。

只有理解“四共”体制的概念，才能理解背后蕴藏的机制红利。对于大众而言，最为简便的解读方法便是“拆文解字”。从字面意义上理解，“共商”即共同磋商研讨发展方向，制定政策、清单和路线图；“共建”聚焦体制对接和规则衔接，理顺两地争议点，推动优势共融合；“共管”即分工明确、权责统一、互相配合，让横琴粤澳深度合作区行稳致远；“共享”放眼长远未来，琴澳两地共同分享发展成果。

横琴粤澳深度合作区执委会主任李伟农曾从机构运作的角度解析何为“四共”体制：在国家层面，由粤港澳大湾区建设领导小组领导；在决策层面，实行双主任制的管委会是合作区开发建设的决策机构，统筹各大重要事项；在执行层面，管委会下设执委会作为法定机构，对九大职能负责；在属地管理层面，设置广东省委和省政府派出机构共同配合。

事实上，合作区已从“四共”顶层架构中延伸出一套聚焦于工作流程、操作规程，议事程序等实操环节的内部工作框架。据横琴粤澳深度合作区行政事务局代理局长曹晋锋介绍，目前执委会内共有澳方委派公务人员31名。“有事好商量，有事多商量”已成为机构内部粤澳两地工作人员的日常。早在2月9日，省委横琴工委、省政府横琴办第二次联席会议上亦现“建立联席会议制度、重大事项每月通报机制”的部署，将沟通互动纳入“工作规范化、制度化、科学化”的框架中。

翻看合作区管委会的名册，澳方主管负责人也已融入合作区的组织机构中。从“开发建设支持澳门”到“共商共建共管共享”，牛敬认为，“共管”是近年来最为创新的模式，后续将为合作区的管理机制、运行机制和政策环境带来显著影响。

近期以来，澳门经济发展受到疫情反复的影响，经济发展相关议题在今年全国两会期间备受澳区人大代表及政协委员关注。澳区全国人大代表、澳门工商联会会长何敬麟此前接受媒体采访时表示，新冠疫情对澳门旅游业造成冲击，访澳旅客规模同比大幅减少。澳门创新发展研究会会长、澳门科技大学副校长林志军亦观察到，经济环境变化暴露了澳门产业结构单一的短板现状。

促进澳门经济适度多元发展是横琴粤澳深度合作区的发展主线，这片与澳门隔河相邻的土地正不断向澳门释放利好信息，以实际行动为来横琴发展的澳门企业和个人提供支持。与此同时，《澳门特别行政区经济和社会发展第二个五年规划（2021-2025年）》围绕合作区制定了一系列发展目标，其中提及支持发展的新产业与《总体方案》方向保持一致。

为何不能直接套用澳门相关制度法规服务澳门产业发展需求，相反要“花费心思”在融合和磨合上？澳门归侨总会会长刘艺良曾指出，澳门发展新兴产业难点在于澳门地域狭小，其产业空间和人才资源受限。因此，在新区域培育“四大产业”，离不开内地资源、市场和人才的支撑。而经济要素的流动对不确定性或陌生制度天然排斥，想要引得内地资源“活水”来，还需要以合适的体制机制安排打造相对熟悉的营商环境。澳门具备自由贸易港，链接国际，决策链条短，自主性强等优势，合作区建设发展的独特性与之联系密切。合作区法律事务局代理局长钟頴仪表示，合作区负有特殊使命，必须在规则衔接上有所作为、率先突破并加快形成示范，形成最优最佳的制度创新环境。

“合作区是‘坚守一国之本，善用两制之利，形成两制之和’的生动体现。”中国国际经济交流中心粤港澳大湾区战略研究课题组组长王福强表示，《总体方案》设计的共商共建共管共享新体制，突破性地为推进区域协调发展提供了广阔的实践空间和宽松的制度安排，为“一国两制”框架下的深层次制度创新提供了重要平台。

“此次各界人士座谈会就是为了零距离倾听各界心声，以最快速度、最高质量服务好各方需求。”1月4日上午，在2022年首个工作日，20多家合作区重点企业代表及琴澳居民代表相聚一堂，与合作区管理机构、省派出机构深入沟通交流。“共商共建共管共享”的工作方法正下沉一线，为合作区发展靠前吸纳有效信息。

据澳门大学法学院宪法与基本法研究中心教授骆伟建观察，琴澳双方目前在“要不要对接”这一议题上已经达成共识，接下来需要着重思考的问题是“具体怎么对接”“对接哪些内容”。如果希望进一步把衔接工作做得更为具体，则需要“组织专门的研究团队，在做好基础性的研究工作后提出对策建议，供决策机关确定”。

这意味着，“四共”机制凝聚粤澳双方共识的背后，需要时间积淀具体成果。在规则机制衔接的最前端，合作区法律事务局更需要秉持“慢工出细活”的严谨。该部门牵头组建执委会跨部门的政策研究和规则衔接专责小组，统筹合作区重大政策及其相关配套政策落实，兼顾其突破性、原创性、引领性和合法性、规范性、程序性。该小组成立至今，已累计召开14次专题会议对46项重大改革和政策创新事项进行研究审议。

在牛敬看来，《总体方案》的出台“拉高了制度创新的天花板”，在发展空间扩容提升的同时，深度融合将带来更多挑战。牛敬认为，在党中央制度安排和顶层设计的保障下，“四共”机制为合作区打开路径保障，“接下来就是怎么去大胆实践，怎么去形成新的体制机制，如何在实践的过程中及时地总结，这也是对打造‘一国两制’新标杆和新示范的重要探索。”

横琴粤澳深度合作区执委会副主任聂新平表示，合作区目前已明确12个规则衔接路径，并推出30项年度规则衔接任务清单，主要覆盖推进“一线”放开“二线”管住规则衔接、人员往来高度便利的机制衔接、跨境金融创新方面的机制衔接、市场准入方面的规则衔接和法律服务方面规则对接5个方面，“将针对澳门居民、澳资企业在合作区发展的需求，不断通过小切口的改革，实现更多规则衔接、机制对接，推动琴澳一体化发展。”

聂新平：
“四共”体制集琴澳两地优势
实现“谋定而后动”与“摸着石头过河”有机结合

去年《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》出台后，仅隔12天，横琴迅速迎来横琴粤澳深度合作区管理委员会、执行委员会挂牌成立，两家机构正是“健全粤澳共商共建共管共享的新体制”设想的缩影写照。

作为合作区管委会秘书长、执委会副主任，省委横琴工委副书记和省政府横琴办主任，身兼多职的聂新平是一年来粤澳双方高频来往与两地日渐融合的最佳见证人之一。“有事好商量，有事多商量”不仅是凝聚人心的口号，更是落实《总体方案》的工作路径。经过一年的磨合与互动，聂新平对“四共”体制的认识愈发深入并深刻。

问：在“共商共建共管共享”新体制下建设横琴，您有怎样的感受？

聂新平：“共商共建共管共享”的体制是一个创举。能够在合作区工作是我们每个人人生的一大际遇，也是一个难得的机会，我们每天面临的工作和情况都是崭新的，充满挑战性的。

目前在执委会，我们有31名澳门同事，我们每天在一起朝夕共处、共商共建，围绕着促进澳门经济适度多元发展这个目标，双方“有事好商量，有事多商量”，主动靠拢，相向而行，取得了很多创新性的突破。

非常感谢我们的澳门同事，我们从他们身上学会了很多规则方面与法律方面的思维方式，以及在国际化方面的好做法，我们自身在这一年也得到了很好的提升。

问：在新体制下工作的过程中，您对横琴“四共”体制产生了哪些新认识？

聂新平：充分、良好的沟通交流是合作区平稳起步的关键所在。合作区体制确实非常独特，双方都来自不同的制度背景，所以在一起工作确实面临很多的挑战。不仅如此，合作区的体制设计把过去党委、政府的诸多职能进行了部分调整。

一年来，在面对台风袭击，应对新冠肺炎疫情等民生事项时，我们原先的部分机制不适用了。我们重新组建了执委会和派出机构，与珠海市形成联合指挥体系，大家在一起共同形成合力，圆满地解决了很多民生问题，确保了合作区发展的平稳大局。

明确清晰的制度规则是合作区高效运转的重要支撑。在工作中我们也体会到澳门的同事严谨、专业，内地的同事务实、积极、高效，双方各有所长。澳门方面习惯于“谋定而后动”，一件事情前面进行非常充分的论证，一旦确定就不再轻易变动；而内地的习惯打法是“摸着石头过河”，相继抉择。

双方互动沟通时，也会有一些不适应的地方。但是我们通过一年的实践建立了一系列简明高效的规则制度，使双方的优势能够更好地融合，使得合作区既有效率，又有规则，更加适应国际化的竞争。

此外，坚守“一国”之本，善用“两制”之利是合作区行稳致远的必选路径。澳门是自由贸易港，链接国际，决策链条短，自主性强，具有很多独特的优势。正因为和澳门深度合作，横琴粤澳深度合作区才独一无二；结合内地资源广阔、市场广大、效率高、人才多等各种优势，横琴一定能够得到更长足的发展。

未来在各个方面，我们都将充分发挥好澳门的优势，结合内地所长，把“两制”之利发挥到极致，我相信合作区未来之路会越走越光明。

粤澳协商共建·大事记

●2021年9月5日——《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》印发公布

●2021年9月10日——广东省举行两个合作区建设新闻发布会；澳门举行《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》新闻发布会

明确一个方向、两个工作进展：发挥澳门“一国两制”、国际贸易自由港、对外联系网络等独特优势，立足合作区“分线管理”的特殊监管体制，率先大胆创新；合作区开发管理机构、开发执行机构、属地派驻机构的组建方案已确立；6个专项小组和珠海属地工作组均已建立了联络员机制。

●2021年9月17日——横琴粤澳深度合作区管理机构揭牌

●2021年9月18日——新设立的省委横琴工委、省政府横琴办召开第一次联席会议

会上列明了系列部署：坚持制度先行，紧紧抓住制度建设这个“牛鼻子”，围绕部门工作、管辖事务、工作衔接制定细化制度清单。

●2021年9月23日——省委横琴工委、省政府横琴办召开工作会议

会上提出，做到“挂牌即运作”，建立“靠制度管人，用制度管权，按制度办事”的长效机制。

●2021年10月22日——横琴粤澳深度合作区管理委员会第一次会议在广州举行

会上任命了合作区管委会成员、审议通过《横琴粤澳深度合作区管理委员会工作规则（试行）》；明确重点工作任务清单，加快合作区法制建设。

●2021年12月6日——横琴粤澳深度合作区管理委员会第二次会议在珠海举行

●2022年2月9日——省委横琴工委、省政府横琴办举行第二次联席会议

●2022年2月14日——横琴粤澳深度合作区管理委员会主任、澳门特别行政区行政长官贺一诚到横琴粤澳深度合作区调研，并与合作区管委会、执委会领导班子成员举行新春座谈会

会上，贺一诚指出，所有工作围绕促进澳门经济适度多元发展这一主线；在制度建设上率先践行规则衔接、机制对接，建立更规范、更高效的合作区运作制度；粤澳两地同仁互相尊重、取长补短、团结合作。

●2022年4月2日上午——省委横琴工委、省政府横琴办召开2022年工作会议

会议提出，合作区在社会治安、信访维稳、应急救援等方面深化与珠海、澳门联动，齐心协力保障社会平安稳定统筹发展和安全两件大事。

●2022年4月19日——广东省人民政府新闻办公室举行“双区”建设专场新闻发布会

合作区“1+1+1+N”政策框架体系正稳步构建，第一个“1”即合作区条例，粤澳双方正共同争取中央相关立法部门尽快制定该条例；第二个“1”即实施方案，已经制定出台；第三个“1”即总体发展规划，目前已形成文本初稿；“N”即相关配套政策。

●2022年4月28日——省委横琴工委、省政府横琴办第七次联席会议举行

●2022年8月12日——横琴粤澳深度合作区管理委员会第三次会议举行

会议提出，要高标准修编《横琴总体发展规划》，紧扣琴澳一体化推进高水平开放，建立高度便利的市场准入制度；围绕横琴的四大产业方向发力；推动重大项目落地见效。